Текст лекции по теме 3.2 Экологическая экспертиза

1. Проведение экологической экспертизы: система экспертизы

На примере Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, строительства каскадов ГЭС на Волге и других реках, народно-хозяйственных объектов, которые вводились в строй без учета и оценки необходимых природоохранных требований, сегодня можно видеть, какие последствия (экономические, социальные, экологические) влечет за собой непродуманное вмешательство человека в природу.

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ст. 32, 33) оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Система экспертизы. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Первые шаги по проведению экологической экспертизы хозяйственных решений в России были сделаны в системе Госплана СССР. С образованием Госкомприроды СССР (1988) экспертными подразделениями ее территориальных органов стала проводиться государственная экологическая экспертиза (при наличии экспертных подразделений в других ведомствах).

Принципы экологической экспертизы. Экологическая экспертиза проводится с целью установления соответствия хозяйственной или иной деятельности экологической безопасности общества. Она основывается на принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; -
• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
• достоверности и полноты информации, представленной на экологическую экспертизу;
• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
• научной обоснованности и законности заключений экологической экспертизы;
• гласности, участия общественных организаций/объединений, учета общественного мнения;
• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Как показывает практика, в ходе подготовки и проведения экологической экспертизы необходимо обеспечить научный подход, использовать аргументированные точки зрения. Нужно учитывать и экономическую, и экологическую точки зрения. Приведем пример. Академик В.А. Коптюг так описал подобную ситуацию, которая касалась его работы в Академгородке в Новосибирске в середине 80-х годов прошлого века. Ему приходилось каждый месяц решать вопрос: вырубать или не вырубать часть деревьев на территории Академгородка. Те, у кого было жилье, говорили: «Ни в коем случае». Те, у кого не было хорошего жилья, говорили: «Необходимо строить, а деревья посадим в другом месте»¹.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) организует и проводит государственную экологическую экспертизу:

• проектов правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов;
• материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе:
  • проектов генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
  • проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил;
  • проектов схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
  • проектов комплексных схем охраны природы и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;
  • документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов;
• материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий;
• проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные;
• иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов.

Органы Ростехнадзора организуют и проводят государственную экологическую экспертизу:

• проектов правовых актов, международных договоров, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования);
• подлежащих утверждению материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории страны, в том числе:
  • проектов комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;
  • проектов схем развития отраслей народного хозяйства;
  • технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств;
• материалов по созданию организаций горно-добывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающих использование природных ресурсов;
• материалов, обосновывающих безопасность лицензируемой деятельности, способной оказывать техногенное воздействие на окружающую среду;
• проектов технической документации на новые технологии и технику;
• иных видов документации, касающейся хозяйственной и другой деятельности, которая способна оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования), и др.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями, образованными органами Ростехнадзора и Росприроднадзора и их территориальными органами. Для проведения экологической экспертизы могут привлекаться на договорной основе учреждения и организации, а также отдельные эксперты. Итоговым документом работы экспертной комиссии является заключение государственной экологической экспертизы, в котором дается оценка рассматриваемой деятельности с точки зрения экологической безопасности и делается обоснованный вывод о возможности ее реализации. В случае вынесения отрицательного заключения объект экспертизы может быть доработан в соответствии с изложенными в заключении замечаниями и представлен на повторную экспертизу.

Заключение государственной экологической экспертизы является обязательным для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, которым оно адресовано. Заключение может быть обжаловано только в судебном порядке, а также в арбитражном суде.

Организация экспертизы. Государственной экологической экспертизе подлежат все плановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также ряд других документов. Кроме государственной существует общественная экологическая экспертиза. Ей могут подвергаться обосновывающая документация по любым мероприятиям и объектам, осуществление которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду. Эта экспертиза проводится научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе и ее выводы становятся юридически обязательными после утверждения ее результатов соответствующим органом государственной экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза играет исключительно важную роль в решении проблемы экологически безопасного развития экономики. Она обеспечивает реализацию на практике только экологически обоснованных хозяйственных решений. В целях устойчивого развития экономики при размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, объектов и сооружений, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения; предусматриваются мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.

Нарушение требований, установленных в результате экологической экспертизы, влечет за собой приостановление до устранения недостатков указанной хозяйственной деятельности либо полное ее прекращение. Для того чтобы по экологическим причинам не останавливать строительство и не закрывать предприятие после ввода его в эксплуатацию, неся при этом большие убытки, необходимо подвергать тщательной экспертизе материалы экологического обследования намечаемой хозяйственной деятельности в предпроектной документации. Только при положительном заключении государственной экологической экспертизы должно открываться финансирование и кредитование.

Разработка обоснований. Разработка экологического обоснования хозяйственной деятельности на предпроектной стадии в соответствии с практикой производится в такой последовательности. Вначале должна составляться декларация о конкретной хозяйственной деятельности. В декларации на базе укрупненных показателей должны обосновываться:

• социально-экономическая значимость намечаемой деятельности;
• воздействие ее на окружающую среду;
• объем вовлекаемых в оборот природных ресурсов.

Декларация поступает в органы местного самоуправления, которые на основании заключения экологической экспертизы дают согласие (или отказывают) на реализацию этой деятельности с указанием участков возможных размещений. Далее разрабатываются материалы, обосновывающие выбор земельного участка. В этих материалах с помощью экспертных оценок на основе данных обследования, укрупненных норм и аналогов определяются возможности размещения объекта с учетом:

• особенностей данной территории (природные заповедники и национальные парки, памятники природы, курортные, лечебно-оздоровительные и природные зоны);
• экологической и санитарно-эпидемиологической обстановки;
• социально-экономических условий и природно-ресурсного потенциала территории;
• экологических последствий от реализации данного решения;
• предварительных условий природопользования.

В рассмотрении обосновывающих материалов по выбору земельного участка широкое участие принимает общественность. С этой целью специально проводятся общественные слушания. При достижении консенсуса с общественностью и наличии положительного заключения государственной экологической Экспертизы местными органами власти оформляется акт выбора земельного участка для размещения объекта, дающий инвестору основание на финансирование проектно-изыскательских работ и разработки технико-экономического обоснования (ТЭО). При разработке ТЭО на основании конкретной информации по выбранной площадке и детально проработанных вариантов технических решений производится оценка воздействия данного объекта на окружающую среду с указанием:

• количественно-качественных показателей изменения состояния окружающей среды (покомпонентно);
• возможных социально-экологических последствий в результате осуществления этих изменений;
• выполнения предварительных условий природопользования;
• соблюдения правил и требований экологической безопасности.

При положительном заключении государственной экологической экспертизы и согласии общественности принимается решение о предоставлении земельного участка под объект.

Недостатки экспертизы. С точки зрения устойчивого развития экономики экологическая экспертиза имеет ряд существенных недостатков:

1)   вопросы экологии рассматриваются в основном в отрыве от экономики и социально-экономического развития регионов;

2)   в процессе экспертизы практически не рассматриваются альтернативные варианты намечаемому мероприятию;

3)    в современных условиях из-за отсутствия надежной нормативной базы (экологических нормативов) экспертиза зачастую носит субъективный характер, несмотря на участие в ней высококвалифицированных специалистов;

4)   одни и те же материалы во многих случаях рассматриваются несколькими экспертами разных ведомств;

5)  имеет место некоторое дублирование функций в сфере экологической экспертизы органами Ростехнадзора и Росприроднадзора Минприроды России.

Оценка последствий. Особое внимание при проведении экологической экспертизы должно быть уделено оценке воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС). Данная процедура позволяет выработать такие хозяйственные решения, осуществление которых не приведет к неприемлемым экологически и социально-экономическим последствиям. Как показывает прутика, принятие решений без оценки воздействия на окружающу» среду приводит к отрицательным социально-экономическим последствиям.Вот примеры того, к чему приводит строительство предприятий без учета экологических последствий.

Влияние Волжских ГЭС. До строительства плотин вода от Рыбинска до Ярославля добегала за 50 суток (в половодье — за 30 суток), а теперь — за полтора года\ Водообмен в этом бассейне уменьшился в 12 раз. В результате огромного расхода солнечной энергии на испарение Волжско-Камского каскада ГЭС интенсивно формируются нисходящие потоки холодного воздуха из атмосферы, отодвигая начало вегетационного периода на 10—30 дней и способствуя развитию засухи на расстоянии 10—30 километров от береговой линии. В результате застойных явлений идет деградация р. Волги как единой экологической системы.

На Украине Запорожский железорудный комбинат с 1962 г. ведет разработку месторождений железных руд с осушением шахтного поля. Водопонижающие скважины захватили запасы подземных пресных вод, которые являются единственным источником водоснабжения сельских населенных пунктов. В настоящее время запасы питьевой воды, которых хватило бы на 35—40 лет, практически исчерпаны.

2. Цели и объекты государственной экологической экспертизы

Цели экологической экспертизы. Экологическая экспертиза проводится в целях:

а) определения и ограничения возможных негативных последствий реализации планируемой управленческой, хозяйственной, инвестиционной, нормотворческой и иной деятельности на окружающую среду и здоровье населения;

б) соблюдения баланса интересов экономического развития и охраны окружающей среды, а также предотвращения ущерба третьим лицам в процессе природопользования.

Объекты государственной экологической экспертизы. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат:

1)    проекты планируемой хозяйственной и иной деятельности с сопровождающими их материалами оценки воздействия на окружающую среду в соответствии со стадиями;

2)    все виды предплановой и предпроектной документации, касающиеся вопросов природопользования, проекты прогнозов, экологических и иных программ, концепции основных направлений деятельности государственных органов и организаций, государственные инвестиционные программы, договоры, контракты, в том числе касающиеся изменения форм собственности и приватизации;

3)    проекты реконструкции с материалами оценки воздействия на окружающую среду для существующих объектов;

4)   проекты нормативов эмиссий в окружающую среду;

5)   проекты нормативных правовых актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду;

6)   технико-экономические обоснования (расчеты) и проекты на размещение, строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, перепрофилирование, ликвидацию предприятий, объектов и комплексов, зданий и сооружений, биологические обоснования на добычу и использование ресурсов животного и растительного мира;

7)  проекты схем организации территорий;

8) проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, в том числе территорий специальных экономических зон и территорий с особым режимом ведения хозяйственной деятельности;

9)    материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, зоны экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;

10)   проекты хозяйственной и иной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные международными договорами;

11)   документация, обосновывающая экологические требования к новой технике, технологиям, материалам и веществам, в том числе закупаемым за рубежом;

12)  документация, обосновывающая выдачу разрешений (лицензий) на использование и (или) изъятие природных ресурсов.

3. Совершенствование экологической экспертизы

С 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Результатом явилось упрощение процедуры экологической оценки при получении разрешений на осуществление градостроительной деятельности, в том числе такой экологически опасной, как строительство атомных электростанций, масштабных гидротехнических сооружений, нефтепроводов, химических и металлургических предприятий.

При этом отдельные проекты, реализация которых не предполагает создание объектов капитального строительства, в том числе в сфере природопользования, а также проекты рекультивации земель, проекты консервации и ликвидации особо опасных и технически сложных объектов в настоящее время вообще не подлежат проверке на соответствие природоохранным требованиям.

Следует отметить, что в новом Градостроительном кодексе существенно понижен статус государственной экологической экспертизы. В связи с реформированием системы природоохранных органов по существу этот инструмент превентивной экологической политики в настоящее время утратил свои позиции в государственном управлении природопользования.В 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев внес изменения в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и Градостроительный кодекс РФ, предполагающие государственную экологическую экспертизу перед возведением объектов на землях особо охраняемых природных территорий. Закон определяет особенности проведения государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте на землях особо охраняемых природных территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации.

В 2007 г. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы осуществляли деятельность по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов федерального уровня. Следует отметить, что в связи с изменением законодательства был значительно сокращен перечень объектов государственной экологической экспертизы (проектная документация по линейным сооружениям, проекты геологического изучения недр на суше, а также проекты рекультивации земель).